預(yù)算不透明、考慮民眾意愿不多、支出科目太籠統(tǒng)、人大代表專業(yè)知識(shí)缺乏等，是現(xiàn)行財(cái)政體制的核心弊端；財(cái)政改革和行政體制改革必須齊頭并進(jìn)，才能互動(dòng)雙贏；無(wú)財(cái)不政，“財(cái)”“政”攸關(guān)，把財(cái)政體制改革當(dāng)作政治體制改革的穩(wěn)妥切口的思路正成為共識(shí)。
“十二五”規(guī)劃綱要提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”。有關(guān)專家認(rèn)為，財(cái)政改革是當(dāng)今改革的最佳突破口之一。中央可以把財(cái)政公開(kāi)作為改革多米諾骨牌中的首張，然后帶動(dòng)預(yù)算體制改革，影響行政管理體制改革，并切入政治體制改革。
以財(cái)政公開(kāi)帶動(dòng)預(yù)算體制改革
《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》在2008年5月實(shí)施，財(cái)政公開(kāi)的步伐陡然得以加快。財(cái)政公開(kāi)尊重了公眾的知情權(quán)，使得資金使用可以接受外部監(jiān)督，給政府部門花錢套上了“緊箍咒”，受到強(qiáng)烈關(guān)注與普遍贊揚(yáng)。廣州市財(cái)政局2009年10月網(wǎng)上公布114個(gè)部門的預(yù)算，往常每月點(diǎn)擊量不超過(guò)3萬(wàn)次，公開(kāi)后因一天點(diǎn)擊量達(dá)4萬(wàn)多次而曾陷于癱瘓。
更有實(shí)質(zhì)意義的財(cái)政公開(kāi)，是在預(yù)算方案確定之前的“公開(kāi)”。浙江省臺(tái)州管轄的溫嶺市五年前即開(kāi)國(guó)內(nèi)先河，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)“參與式預(yù)算”。這個(gè)市的市委領(lǐng)導(dǎo)向記者介紹，現(xiàn)在已在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開(kāi)并形成了多種模式。比如，新河鎮(zhèn)在鎮(zhèn)人大代表大會(huì)最后票決預(yù)算修正案前，增加了人大代表大會(huì)辯論程序。澤國(guó)鎮(zhèn)在鎮(zhèn)人大代表審議之前，通過(guò)公開(kāi)搖號(hào)等形式產(chǎn)生民意代表，投票決定財(cái)政資金投向哪些建設(shè)項(xiàng)目。
預(yù)算不透明、考慮民眾意愿不多、支出科目太籠統(tǒng)、人大代表專業(yè)知識(shí)缺乏等，是現(xiàn)行財(cái)政體制的核心弊端。據(jù)記者調(diào)查，目前國(guó)內(nèi)大部分地方的各級(jí)政府還沒(méi)有推行財(cái)務(wù)公開(kāi)，主要原因有三：一是“不想公開(kāi)”。部分官員擔(dān)心職務(wù)消費(fèi)利益受損，腐敗空間壓縮；二是“不愿先公開(kāi)”。大家都處于觀望狀態(tài)，不做出頭鳥(niǎo)；三是“不能公開(kāi)”。
廣西柳城縣縣長(zhǎng)牛繼昌反映，同是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，柳城縣和一墻之隔柳州市區(qū)津貼收入要差一倍。記者采訪的浙江樂(lè)清等地的公務(wù)員津貼補(bǔ)貼一年人均過(guò)6萬(wàn)，而柳城、湖南祁東等縣只有萬(wàn)余。再如公車預(yù)算，柳城縣一年車均約7000元，祁東縣一年約8000元，浙江的樂(lè)清約2.5萬(wàn)元。很多官員擔(dān)心，公開(kāi)以后，就會(huì)使存在不同行政層級(jí)、不同地區(qū)、不同行業(yè)的財(cái)政保障水平，以及公務(wù)員、教師的收入差距全部曝光，引發(fā)更大的社會(huì)矛盾。
以財(cái)政改革帶動(dòng)行政管理體制改革
湖南省今年全省推行財(cái)政“省管縣”，資金撥付精簡(jiǎn)了地市環(huán)節(jié)，不少縣干部反映，“現(xiàn)在，市刮縣失去空間了，雁過(guò)拔毛的可能性不存在了�！薄笆」芸h”財(cái)政改革連鎖觸動(dòng)行政管理體制改革。這一點(diǎn)在較早推行這項(xiàng)改革的浙江省特別明顯。2009年，在此前多輪對(duì)部分縣“放權(quán)”之后，浙江出臺(tái)了全國(guó)首部推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的省級(jí)政府規(guī)章，443項(xiàng)省級(jí)審批權(quán)限一次性下放到縣(市)，被稱為“浙江最大一次權(quán)力下放”。省財(cái)政廳地方預(yù)算處處長(zhǎng)倪學(xué)軍介紹，正是財(cái)政管理向縣級(jí)放權(quán)，打開(kāi)了行政審批放權(quán)的空間，極大地刺激了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“公務(wù)接待、公車使用、公費(fèi)旅游”等居高不下，浪費(fèi)財(cái)政資金，助長(zhǎng)腐敗，損害執(zhí)政形象，是行政管理體制的一個(gè)頑癥。湖南省公安廳從2009年以來(lái)，為了解決接待中講排場(chǎng)、奢侈浪費(fèi)和互相攀比現(xiàn)象，廳黨組決定從省委常委、公安廳長(zhǎng)李江開(kāi)始，每月將廳領(lǐng)導(dǎo)與各處室的接待費(fèi)面向全廳干部職工公開(kāi)，效果立竿見(jiàn)影，緊鄰公安廳的三家高檔餐館生意一天不如一天，只好將門面轉(zhuǎn)讓出去。記者從公安廳紀(jì)委了解到，實(shí)施以來(lái)接待費(fèi)用降了四成，節(jié)儉風(fēng)氣正在形成，公眾形象也得到提升。
決策前“拍腦袋”，決策時(shí)“拍胸脯”，出了問(wèn)題“拍屁股”走人，留下一堆問(wèn)題和債務(wù)，類似政府決策禍患無(wú)窮。記者采訪的湖南、廣西等中西部很多地區(qū)，近年來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的舉債權(quán)，有力扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧實(shí)際盲目決策、債務(wù)急劇膨脹的現(xiàn)象。2009年，浙江省委組織部和財(cái)政等部門合作，設(shè)置政府負(fù)債率等指標(biāo)警戒線，同時(shí)把“政府性債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率”納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，列入審計(jì)范圍。截至2009年底，浙江省政府性債務(wù)負(fù)債率20.15%，并且向社會(huì)公開(kāi)，成為在國(guó)內(nèi)債務(wù)控制得比較好的省份。
眾多采訪對(duì)象向記者反映，這兩項(xiàng)改革必須齊頭并進(jìn)，才能互動(dòng)雙贏。行政體制改革不到位，財(cái)政改革也要被拖后腿。反映最突出的現(xiàn)象，乃是財(cái)政部門預(yù)算之所以難以執(zhí)行、決算往往拖延到第二年下半年，在于各級(jí)政府年中出臺(tái)的政策太多、領(lǐng)導(dǎo)超出計(jì)劃的事情做得太多，這就導(dǎo)致支出膨脹，預(yù)算缺乏剛性約束。再如，從中央各部門的行政審批權(quán)力太大且不透明，使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付過(guò)程中的浪費(fèi)與腐敗現(xiàn)象突出，地方政府怨聲載道。
以“財(cái)改”推動(dòng)“政改”正成為共識(shí)
無(wú)財(cái)不政，“財(cái)”“政”攸關(guān)。把財(cái)政體制改革當(dāng)作政治體制改革的穩(wěn)妥切口的思路正成為共識(shí)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康接受記者采訪時(shí)指出，中國(guó)可以通過(guò)推進(jìn)理財(cái)?shù)拿裰骰�、法制化——首先是相關(guān)信息透明度的提高，然后是這方面一系列相關(guān)制度建設(shè)，包括人大審議預(yù)算制度權(quán)力的落實(shí)，從而通過(guò)理財(cái)?shù)拿裰骰⒎ㄖ苹�，拉�?dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的民主化、法制化、現(xiàn)代化。他認(rèn)為，這就是中國(guó)今后“打開(kāi)漸進(jìn)改革潛力空間的具體路徑”。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者詳細(xì)調(diào)查，以“財(cái)改”推動(dòng)“政改”的“共識(shí)”主要支撐是，越來(lái)越多的中國(guó)人認(rèn)識(shí)到，民主的核心不僅僅是直接選舉，還在于“預(yù)算民主”，即國(guó)家的錢怎么花。政改的目的是促進(jìn)社會(huì)的公平、正義，而財(cái)政體制改革正可以“牽一發(fā)動(dòng)全身”，對(duì)解決助長(zhǎng)高房?jī)r(jià)的“土地財(cái)政”、各利益階層分配不公、腐敗問(wèn)題等當(dāng)今社會(huì)的難點(diǎn)問(wèn)題，都能起到牽制作用，因?yàn)檫@些問(wèn)題背后都隱藏著財(cái)政體制的根源。此外，財(cái)政改革不會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩。有人比喻，財(cái)政改革可稱作“要錢不要命”的溫和式改革。
賈康等學(xué)者向記者介紹，1880年前，美國(guó)雖然建立了直接選舉和三權(quán)分立制度，但政府機(jī)關(guān)腐敗滿天飛的現(xiàn)象突出存在。1880到1920年，美國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)所謂“進(jìn)步時(shí)代”，期間美國(guó)并沒(méi)有正面展開(kāi)看起來(lái)很激進(jìn)的政改，而是主要從建立精細(xì)的預(yù)算制度、嚴(yán)格約束政府支出入手，并配以輿論監(jiān)督等表達(dá)機(jī)制，走過(guò)了這個(gè)混沌時(shí)期。雖然中美政治制度不一樣，但美國(guó)做法不無(wú)啟示。
尤為關(guān)鍵的是，財(cái)政體制改革能夠擴(kuò)大公民的政治參與，推動(dòng)社會(huì)的民主化程度，塑造執(zhí)政者的民主形象。國(guó)內(nèi)在財(cái)政公開(kāi)等方面的探索，往往被境外解讀為“中國(guó)政治透明揭開(kāi)新篇章”。溫嶺市委書記葉海燕告訴記者，財(cái)政預(yù)算方面的審查權(quán)利一部分讓渡給人大代表與民眾后，“官員的權(quán)利變小了，市委、政府的壓力大了”。但人大、政府、代表、公眾之間建立起了有效的對(duì)話機(jī)制；同時(shí)，政府的行為更有合法性了，為民辦事效率提高了，有的事情政府沒(méi)錢做，公眾也能夠理解，而不像以往常抱怨政府“無(wú)能”、“腐敗”或“不公平”；此外，法律賦予的人大審議預(yù)算權(quán)較好落實(shí)。
實(shí)施以“財(cái)改”推進(jìn)“政改”的改革思路，這條路徑絕不會(huì)一帆風(fēng)順，能否成功的關(guān)鍵，乃在于中央要強(qiáng)力推進(jìn)財(cái)政體制改革的同時(shí)，加強(qiáng)行政管理體制乃至干部人事制度改革的互動(dòng)，從而壓制各級(jí)政府與領(lǐng)導(dǎo)干部的利益空間，破除改革的阻力。
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問(wèn)題：財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配 “部門割據(jù)”阻調(diào)控
專家建議：理順中央地方責(zé)任 確立地方穩(wěn)定財(cái)源