中國宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測與分析
——2013年秋季報告摘要
2013年上半年外部市場需求的萎縮以及近三年來過度投資所引發(fā)的產(chǎn)能過剩，使中國工業(yè)生產(chǎn)增速和國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速持續(xù)下降，并雙雙創(chuàng)下近三年來的最低增長速度。中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的減速已導(dǎo)致公共財政收入增速大幅下滑，直接制約了公共財政支出特別是民生領(lǐng)域的支出增長;盡管價格水平保持平穩(wěn)，但薪酬增長緩慢，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入增速的減緩，從根本上抑制了居民消費(fèi)需求的擴(kuò)張;國有及國有控股企業(yè)、國內(nèi)貸款投資以及交通運(yùn)輸領(lǐng)域(以及房地產(chǎn))投資增速的大幅提高，使經(jīng)濟(jì)在持續(xù)減速的同時，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的局面也在繼續(xù)，投資依然是經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動力。
展望下半年，從國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境看，雖然歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)萎縮，限制了中國對歐洲的出口，但是，美國經(jīng)濟(jì)以及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，則有利于緩解中國出口增長減速的壓力。基于國際貨幣基金組織(IMF)對歐元區(qū)以及美國經(jīng)濟(jì)2013年和2014年經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)測，課題組應(yīng)用中國季度宏觀經(jīng)濟(jì)模型(CQMM)對今明兩年中國宏觀經(jīng)濟(jì)所進(jìn)行的預(yù)測結(jié)果表明：2013年中國經(jīng)濟(jì)減速的態(tài)勢還將持續(xù)，GDP增速將比2012年降低0.26個百分點(diǎn)，達(dá)到7.54%;CPI可望保持在2.45%的水平。其中，2013年第三季度的GDP增長率可能降至7.46%，第四季度進(jìn)一步下降至7.42%。公共財政收入增速下滑的態(tài)勢也將繼續(xù)，2013年公共財政收入預(yù)計將增長6.99%，比上年下降6.09個百分點(diǎn);2014年增速也僅回升至7.87%。
2013年盡管中國經(jīng)濟(jì)增長有望實(shí)現(xiàn)中央年初制定的7.5%的增長目標(biāo)，并保持價格水平的穩(wěn)定，但是并非毫無懸念。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的減速、公共財政收入增速下滑以及居民實(shí)際收入增速減緩、民間投資需求疲軟等，都成為中國經(jīng)濟(jì)保持在合理增長區(qū)間的重要障礙。特別是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的局面不僅沒有改善的跡象，相反，卻有進(jìn)一步加劇的趨勢。在公共財政收入增速下降的背景下，公共財政支出中用于民生的支出增速比政府的一般公共服務(wù)支出增速更為急劇地下降，抑制了公共財政支出向民生領(lǐng)域的傾斜，都將阻礙中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，居民收入與經(jīng)濟(jì)的同步增長。
政府收入占GDP的比例是市場經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵比例之一，政府如何獲取和應(yīng)用，在相當(dāng)程度上影響著市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行秩序，社會發(fā)展目標(biāo)的確定及實(shí)現(xiàn)。沒有規(guī)范的政府行為，規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序也就無從談起，沒有廉潔、廉價、有限、高效的政府，一個充滿活力、高效率的市場經(jīng)濟(jì)只能是鏡中花、水中月。建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，規(guī)范政府行為，控制政府收入(或公共財政收入)占GDP的比例，建設(shè)有限政府，約束政府行為，實(shí)現(xiàn)社會公眾對政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。這一問題，由于今年上半年的經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，導(dǎo)致公共財政收入增長速度首次低于經(jīng)濟(jì)增長速度，顯得更為突出了。由于公共財政收入增幅放緩，財政收支矛盾加劇。盡管財政部、國稅總局已多次表態(tài)“堅(jiān)決制止收過頭稅”，但一些地方仍然出現(xiàn)了逆經(jīng)濟(jì)周期趨勢抓財政增收，甚至征收“過頭稅”，為保稅收運(yùn)動式征收“零散稅”，以及違法收費(fèi)等現(xiàn)象。
事實(shí)上，自分稅制改革之后，地方各級政府所能支配的規(guī)范的稅收收入急劇減少。為了滿足自身開支的需要，地方各級政府熱衷于通過稅收以外的各種融資方式獲取收入(下文統(tǒng)稱為“稅外融資收入”，以區(qū)別于目前公共財政收入項(xiàng)下的“非稅收入”)。在目前的財政統(tǒng)計框架下，稅外融資收入主要包括非稅收入、政府性基金收入、社會保險基金收入和國有資本經(jīng)營收入等。1994年以來，稅外融資收入的增長速度遠(yuǎn)高于公共財政收入的增長速度;而在公共財政收入中，非稅收入所占的比重也逐年上升，目前已由1994年的5.4%，增長到2012年的14.2%，提高了8.8個百分點(diǎn)。其原因在于，在實(shí)行分稅制后的當(dāng)年(即1994年)，地方政府的公共財政收入在政府總收入中所占的比重在一年之內(nèi)從78%驟降為44%。各級地方政府因此紛紛將稅外融資形式作為增加本級政府收入的一個重要來源。以非稅收入為代表，地方政府的非稅收入約占全國非稅收入的80%，占地方政府本級收入的20%左右;而中央政府的非稅收入僅為全國非稅收入的近20%，約占中央政府本級收入的5%。
與稅收收入相比，非稅收入具有顯著的不規(guī)范性、不透明性、不公正性、不平等性和較大的自由裁量空間。非稅收入占比的不斷提高，一則加重了企業(yè)特別是中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，二則由于較強(qiáng)的隨意性，導(dǎo)致了較強(qiáng)的不可預(yù)期性，增加了社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度成本和交易成本，兩者都降低了企業(yè)的效率，抑制了居民消費(fèi)的擴(kuò)大，限制了經(jīng)濟(jì)增長，第三，極易導(dǎo)致違法行政，為貪贓枉法提供制度方便。建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須處理好政府與市場的關(guān)系，控制政府收支入規(guī)模，規(guī)范政府收支行為。為此，課題組重點(diǎn)考察控制政府收入增長，壓縮非稅收入減輕中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)等對經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)。
為此，課題組假設(shè)：在2007-2012年期間，將政府非稅收入占公共財政收入的比重從原來超過10%的水平降低到約為10%，相應(yīng)地，政府每年的非稅收入將分別減少630.7、1081.7、2383.2、1756.2、4165.1和5459.9億元。同時，各年減少的非稅收入或用于增加企業(yè)的利潤，或用于提高居民的勞動者報酬。
模擬結(jié)果顯示：不論是將減少的非稅收入用于增加企業(yè)利潤，還是用于提高勞動者工資，非稅收入的下降都可以經(jīng)由內(nèi)生的稅收收入的增加來得到彌補(bǔ)，而公共財政收入占GDP比重下降的幅度并不明顯。因此，適度壓縮非稅收入規(guī)模，并不會造成公共財政收入的大幅度減少。通過將非稅收入讓渡給居民和企業(yè)，減少居民和企業(yè)的財政負(fù)擔(dān)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、縮小產(chǎn)能過剩缺口、改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、擴(kuò)大居民消費(fèi)、刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資乃至于增加稅收收入等各個方面，都能起到積極有效的作用。
由于政府收入占GDP的比重已經(jīng)過高，以致在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)的調(diào)整、居民消費(fèi)的擴(kuò)大。因此，通過規(guī)范政府獲取收入的行為，減少稅外融資規(guī)模，并且將稅外融資收入進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移，可在一定程度地降低政府收入占GDP的比重。此外，通過規(guī)范政府獲取收入的行為，減少稅外融資規(guī)模，有利于促進(jìn)依法行政，可提高政府管理的透明性及公正性，并建立正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，形成社會各經(jīng)濟(jì)主體對政府行為的穩(wěn)定預(yù)期。
基于上述的模型預(yù)測與政策模擬，課題組提出以下政策建議：
1.2013年盡管經(jīng)濟(jì)增速不斷減緩，但中國經(jīng)濟(jì)仍有望實(shí)現(xiàn)7.5%的增長目標(biāo)，并保持價格水平穩(wěn)定。但是，形勢發(fā)展并非完全沒有變局的可能，因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策當(dāng)局應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)走勢的變化，積極主動、適時適度地進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的預(yù)調(diào)、微調(diào)。
2.從短期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角度看，今年公共財政收入增速下滑，主要是經(jīng)濟(jì)增速減緩及體制調(diào)整導(dǎo)致的，而且就幅度而言，并沒有改變政府收入規(guī)模偏高的格局，因此，不宜反應(yīng)過度。相反，應(yīng)當(dāng)視為改革契機(jī)，在政策舉措上，要從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的大局出發(fā)，順勢推行財政減支并調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，而不是逆勢而動抓增收。
3.從社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大局著眼，公共財政收入增速適當(dāng)下降以及與經(jīng)濟(jì)增長保持同步，應(yīng)當(dāng)成為長期發(fā)展趨勢。因此，應(yīng)當(dāng)對公共財政收入增速下降，政府過緊日子作為政府運(yùn)行的常態(tài)。同時，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革對政府機(jī)構(gòu)實(shí)施瘦身戰(zhàn)略，精兵簡政，建立小政府。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本出路及基本制度保障是實(shí)現(xiàn)社會公眾對各級政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。同時，深化進(jìn)行財政體制改革，調(diào)整中央與地方的財權(quán)、事權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財力與事權(quán)責(zé)任的匹配。
綜上，從長期及體制轉(zhuǎn)軌角度看，應(yīng)當(dāng)正視中國政府收入規(guī)模過大的事實(shí)，長期以來的公共財政收入超經(jīng)濟(jì)增長的格局不僅難以為繼，也勢必嚴(yán)重影響市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)要求建設(shè)廉潔、廉價和有限的政府，要求規(guī)范政府的收支行為及行政管理方式。必須控制政府收入的增長速度，從規(guī)范政府的收入渠道、收入行為，從降低非稅收入入手，逐步適當(dāng)?shù)亟档驼杖胝糋DP的比重，調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，保障民生支出的穩(wěn)步增長，切實(shí)降低政府的一般公共服務(wù)成本。在當(dāng)前，尤其要警惕公共財政支出中教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)總支出等與民生直接相關(guān)的支出增速比一般公共服務(wù)支出更快回落的趨勢。
全球金融危機(jī)以來的中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡，尤其是今年以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新特征說明：由于國際經(jīng)濟(jì)情況的變化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)矛盾的累積，中國既有經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展?jié)摿φ诓粩噙f減，傳統(tǒng)的投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式的空間急劇縮小。投資效率下降，投資與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系減弱。顯然，如不能盡快通過進(jìn)一步深化社會經(jīng)濟(jì)體制的全面改革，釋放社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ纬缮鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展新的動力源，經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)性減速將更為嚴(yán)重。課題組認(rèn)為，只有通過進(jìn)一步深化社會經(jīng)濟(jì)體制改革，擴(kuò)大有效供給、提高投資效率進(jìn)而提高勞動生產(chǎn)率才能從根本上穩(wěn)定潛在增長率。因此，應(yīng)當(dāng)盡快啟動新一輪社會經(jīng)濟(jì)體制改革，建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一市場，促進(jìn)平等競爭，促進(jìn)資源流動，拓展資源優(yōu)化空間，矯正要素比價扭曲，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國民收入及居民收入分配結(jié)構(gòu)，改善政府公共管理，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高供給效率，釋放經(jīng)濟(jì)增長潛能，培育內(nèi)需。新一輪的社會經(jīng)濟(jì)體制全面改革不僅將極大地拓展未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，穩(wěn)定中國的經(jīng)濟(jì)增長，而且將成為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，從中等收入經(jīng)濟(jì)體向更高發(fā)展階段順利過渡，實(shí)現(xiàn)中國夢的重要體制、機(jī)制保障。