在國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是現(xiàn)階段我國國有企業(yè)改革的重要突破口，是推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)層面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要抓手，也是真正從基本經(jīng)濟(jì)制度和產(chǎn)權(quán)改革層面推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵舉措。把混合所有制經(jīng)濟(jì)提升到我國基本經(jīng)濟(jì)制度重要實(shí)現(xiàn)形式的高度，是經(jīng)濟(jì)制度理論上的重要突破。近年來，我國國有企業(yè)在推進(jìn)混合所有制改革方面取得了積極進(jìn)展，初步形成了一些可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，但改革仍然面臨較多的有形或隱形的體制機(jī)制羈絆，持續(xù)推進(jìn)需要直面不少問題和困難。如何從實(shí)踐層面采取切實(shí)可行的辦法，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展，是完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要舉措。

　　面向未來，要從政策舉措、工作推進(jìn)、體制機(jī)制層面多管齊下，使國有企業(yè)混合所有制改革更富成效，真正實(shí)現(xiàn)“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的宏偉目標(biāo)。

　　部分改革羈絆仍待破除

　　近年來，中央和地方國有企業(yè)都結(jié)合各自實(shí)際，在推進(jìn)混合所有制改革上進(jìn)行了一些有益的嘗試和積極的探索，并在部分領(lǐng)域取得顯著成效，積累了一些混合所有制改革的成功經(jīng)驗。但是，多數(shù)國有企業(yè)混合所有制改革仍停留在股權(quán)多元化層面，沒有體現(xiàn)混合所有制改革“改”的精髓，難以真正做到國有、民營資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，在促進(jìn)各類資本融合發(fā)展方面創(chuàng)新不夠、力度仍不夠大。

　　第一，部分地方和企業(yè)仍然存在思想觀念誤區(qū)。一些地方、部門和企業(yè)對混合所有制改革的目的、意義和舉措的理解上存在誤區(qū)，認(rèn)為混合所有制改革是通過股權(quán)多元化方式幫助國有企業(yè)“甩包袱”，精華資產(chǎn)或者擁有公共資源保障、收益率相對較高的“靚女”類或“蛋雞”類資產(chǎn)，不愿拿出來“混”。此外，部分國有企業(yè)高層管理干部對改革的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識不足，不利于國有企業(yè)混合所有制改革工作的推進(jìn)。

　　第二，相關(guān)政策需要細(xì)化以更有可操作性。以國有企業(yè)分類為例，現(xiàn)實(shí)中要推進(jìn)分類改革面臨的難度不小。很多國有企業(yè)由于業(yè)務(wù)鏈條較長，而且公益類和商業(yè)類業(yè)務(wù)交織在一起，哪怕是很多看似商業(yè)性業(yè)務(wù)特征非常明顯的公司都可能存在著公益性的業(yè)務(wù)。標(biāo)準(zhǔn)不明確，一些企業(yè)找不到自身的合理坐標(biāo)，分類改革、分類監(jiān)管、分類考核就無從談起。比如很多地方的城投公司，雖然公益類業(yè)務(wù)較多，但商業(yè)類業(yè)務(wù)也兼而有之，很多是市場配置資源。總的來看，要把一個企業(yè)完全歸到一個類別里似乎很難，而從二級甚至更低層級的法人單位去推進(jìn)分類的話，難度就要小多了。

　　基于此，我們可以認(rèn)為，重組整合是推進(jìn)分類改革的必要前提。正因為現(xiàn)階段很多國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍都趨向于多元化，因此簡單地用一種分類很難將國有企業(yè)在集團(tuán)公司層面進(jìn)行歸類。具體實(shí)踐中，如果我們按主業(yè)的百分比來歸類，也顯然有失公允。折中的辦法是，在國有企業(yè)功能界定分類已基本完成的前提下，可優(yōu)先對國有企業(yè)的二級公司進(jìn)行功能分類，逐層明確各級子企業(yè)功能類別。在明確二級公司分類的前提下，推動內(nèi)部整合，盡量避免主業(yè)重疊和關(guān)聯(lián)交易，以更好地推動分類管理和分類進(jìn)行混合所有制改革。

　　第三，民營企業(yè)參與混合所有制改革積極性有待提高。民營企業(yè)在與國有企業(yè)合作時，在股權(quán)、企業(yè)決策權(quán)等問題上往往處于弱勢，難以取得企業(yè)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán)，影響了民營企業(yè)參與國有企業(yè)混合所有制改革的積極性。

　　第四，歷史遺留問題制約國有企業(yè)混合所有制改革。國有企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題，是當(dāng)前制約國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的突出問題。黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門先后出臺了一系列政策措施，支持國有企業(yè)分離辦社會職能。企業(yè)辦中小學(xué)、公檢法機(jī)構(gòu)已基本移交，部分企業(yè)所辦醫(yī)院移交地方或進(jìn)行了改制。但目前國有企業(yè)仍然存在職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”管理機(jī)構(gòu)等大量辦社會職能和歷史遺留問題，制約著國有企業(yè)進(jìn)一步改革發(fā)展。

　　此外，職工身份置換也是一個老大難的問題。剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，不僅是使國有企業(yè)“輕裝上陣”，真正成為市場主體、公平參與市場競爭的必要前提，也是推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的重要保障。

　　加強(qiáng)政策宣傳解讀　細(xì)化關(guān)鍵政策規(guī)定

　　推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，要堅持政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作相結(jié)合，政府“有形的手”有效配合市場“無形的手”發(fā)揮作用。政府要細(xì)化配套政策，規(guī)范操作程序，加強(qiáng)監(jiān)督管理，穩(wěn)妥審慎地推進(jìn)改革。

　　第一，加強(qiáng)政策宣傳解讀，鼓勵各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動抓混合所有制改革。

　　及時總結(jié)國有企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)的新亮點(diǎn)，爭取形成可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗，在國有企業(yè)和地方層面加大政策解讀和試點(diǎn)成果及案例宣傳推介的力度，形成更為強(qiáng)大的改革動力。要積極發(fā)揮地方發(fā)展改革部門綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，在推動國有企業(yè)混合所有制改革方面更有擔(dān)當(dāng)和作為。同時，在操作層面上，各項改革需要互動配套，不能單兵突進(jìn)，要更加注重部門之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合，打好“組合拳”，使各項改革措施協(xié)同發(fā)力。

　　第二，細(xì)化關(guān)鍵政策規(guī)定，促使各項改革舉措落地生根。

　　國有企業(yè)改革“1+N”體系框架已經(jīng)形成，而在實(shí)際操作層面，由于改革的情況千差萬別，要適時對國有企業(yè)改革的關(guān)鍵政策進(jìn)行細(xì)化，制定配套的實(shí)施細(xì)則，打通改革推進(jìn)的“最后一公里”。如國有企業(yè)分類的具體操作辦法、原在企業(yè)管理的離退休人員的交接等。此外，還要完善改革后的退出機(jī)制，以消除民營企業(yè)進(jìn)入之初的顧慮。

　　一是要建立分類改革的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。毫無疑問，國有企業(yè)的分類并非是一成不變的，在這個問題上要切忌教條主義。我們必須用動態(tài)的眼光看國有企業(yè)的分類問題。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的不斷提高，以及技術(shù)和管理水平的提升，各類別的邊界也會自然地產(chǎn)生變化。我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略需要，結(jié)合企業(yè)不同發(fā)展階段承擔(dān)的任務(wù)和發(fā)揮的作用，在保持相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，適時建立對國有企業(yè)功能定位和類別進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的長效機(jī)制，以適應(yīng)新時期國有企業(yè)改革發(fā)展的需要，推動國有企業(yè)更好地同市場經(jīng)濟(jì)深入融合，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有機(jī)統(tǒng)一。面向未來，國有企業(yè)要更精準(zhǔn)地進(jìn)行“靶向式”改革，切實(shí)體現(xiàn)問題導(dǎo)向，真正做到有什么問題就改什么問題，什么問題突出就優(yōu)先解決什么問題。唯有這樣，才能更好地體現(xiàn)合理分類的價值和意義，促進(jìn)廣大國有企業(yè)更好地提升管理效益和改革成效，無愧為壯大綜合國力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障和改善民生的重要力量。

　　二是要對國有企業(yè)員工身份置換等歷史遺留問題作出更為具體的政策引導(dǎo)。國有企業(yè)員工的身份置換是個老生常談的問題，但同時也是在推進(jìn)混合所有制改革過程中難以回避的問題。建議對現(xiàn)階段繼續(xù)實(shí)行職工身份置換的必要性以及身份置換與《勞動合同法》相關(guān)規(guī)定的接續(xù)關(guān)系等問題進(jìn)行研究，從思想意識、政策文件、法律規(guī)定等層面切實(shí)解決歷史遺留問題，讓企業(yè)“輕裝上陣”。

　　加快體制機(jī)制改革　充分釋放市場活力

　　第一，完善國資管理體制，緩解國有企業(yè)混合所有制改革體制機(jī)制障礙。

　　國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要以監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變提升國有資本的市場活力。推行包括監(jiān)管清單、報告清單和問責(zé)清單在內(nèi)的權(quán)力清單管理機(jī)制模式，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不該伸手的時候絕不伸手，有效破除政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的行為，最大幅度減少涉及企業(yè)的行政審批事項，使混合所有制企業(yè)去行政化，切斷企業(yè)和主管部門之間的利益輸送鏈條，讓混合所有制企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束的市場主體。

　　第二，建立容錯糾錯機(jī)制，保護(hù)地方和企業(yè)改革積極性。

　　隨著混合所有制改革實(shí)踐的發(fā)展，不可避免地會出現(xiàn)一些我們不太熟悉的新情況、新問題。我們要在依法治國原則下積極探索容錯糾錯機(jī)制，“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”，讓干部在改革創(chuàng)業(yè)中“膽子大，步子穩(wěn)”，使混合所有制改革在實(shí)踐中不斷豐富和完善。同時，要科學(xué)合理設(shè)置容錯認(rèn)定的程序，制定容錯糾錯機(jī)制的實(shí)施細(xì)則，把因缺乏經(jīng)驗先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來，把國家尚無明確規(guī)定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來，以切實(shí)保護(hù)好地方和部門推進(jìn)混合所有制改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

　　第三，實(shí)行“負(fù)面清單”管理方式，營造公平競爭的市場環(huán)境。

　　考慮對民間投資實(shí)行負(fù)面清單管理模式，為市場機(jī)制在促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮決定性作用提供更大空間。比如，隨著技術(shù)進(jìn)步、壟斷行業(yè)改革和我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，某些原來的自然壟斷業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)已經(jīng)不再具有自然壟斷屬性。這時就完全可以放開這些業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，讓民營經(jīng)濟(jì)充分參與進(jìn)來，打造成混合所有制經(jīng)濟(jì)。如移動通信行業(yè)，隨著運(yùn)營商的增多以及互聯(lián)網(wǎng)時代微信等新技術(shù)的出現(xiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)基本具備了競爭性行業(yè)的特征。此外，為了構(gòu)建各類資本公平競爭的外部環(huán)境，還必須實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，清理和廢除妨礙市場公平競爭的各種規(guī)定和做法，給予各類市場主體同等的法律待遇，提供均等的競爭機(jī)會。

　　第四，堅持依法保護(hù)各類出資人的產(chǎn)權(quán)。

　　有恒產(chǎn)者有恒心。經(jīng)濟(jì)主體財產(chǎn)權(quán)的有效保障和實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，我國基本形成了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律框架，但是，明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)，仍然是國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要前提?？紤]到我國國有企業(yè)混合所有制改革中多元參與方的實(shí)際訴求，要健全以公平平等為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對包括公有制經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。創(chuàng)新體現(xiàn)公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，進(jìn)一步完善國家、集體、私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，完善法律制度，清理修改不利于非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)及政策，確保在混合所有制改革前后及其過程中，個人和非公有制企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

　　第五，消除民企與國有企業(yè)在資源獲取上的差異。

　　市場在資源配置中能否真正發(fā)揮主導(dǎo)性作用，關(guān)乎國有企業(yè)混合所有制改革的成敗。由于長期以來的制度慣性，實(shí)踐中地方和企業(yè)對政府配置資源的路徑依賴還相當(dāng)嚴(yán)重。資源配置方式的改革涉及方方面面錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，需要通過實(shí)踐不斷累積經(jīng)驗，提高認(rèn)識，久久為功。必須堅持市場化的改革取向，大幅度減少政府對資源的直接配置，逐步把資源配置的主導(dǎo)權(quán)讓渡于市場，進(jìn)一步提升政府配置資源的市場化、法治化和規(guī)范化水平，提高資源配置的效率、效益和公平性。具體來說，自然資源方面要以建立產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源有償獲得和使用，更多引入競爭機(jī)制進(jìn)行配置；經(jīng)營性國有資產(chǎn)方面，要突出國有資本的內(nèi)在要求，明確委托代理關(guān)系的制度安排，建立健全國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換機(jī)制，推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)證券化；對于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，要引入市場化的手段和方法，采取政府購買服務(wù)、社會多元提供的方式，實(shí)現(xiàn)更有效率的公平性和均等化，從而促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。

　　操作流程依法合規(guī)　健全完善配套舉措

　　國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是一個系統(tǒng)工程，要按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，加強(qiáng)各方面的協(xié)調(diào)配合，細(xì)化工作任務(wù)，落實(shí)工作責(zé)任，確保各項改革任務(wù)有序推進(jìn)、取得實(shí)效。

　　第一，確保依法合規(guī)操作，嚴(yán)守國有企業(yè)混合所有制改革底線紅線。

　　發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基本導(dǎo)向，切實(shí)做到維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管，切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，以調(diào)動各類資本參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的積極性。也要警惕少數(shù)人假借改革形成新的利益輸送，在資產(chǎn)評估、價格確定、交易透明和資金到位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)從嚴(yán)把關(guān)，確保國有資產(chǎn)不流失，員工隊伍基本穩(wěn)定。在國有資產(chǎn)交易過程中，要嚴(yán)格規(guī)范交易程序，把好資產(chǎn)評估定價關(guān)，做到信息公開、程序合理、監(jiān)督有效，防止內(nèi)部人控制和不當(dāng)利益輸送造成國有資產(chǎn)流失。

　　第二，做好統(tǒng)計數(shù)據(jù)監(jiān)測等基礎(chǔ)工作，為制定相關(guān)政策提供決策參考。

　　混合所有制改革相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)難獲取、不齊整是制約混改推進(jìn)及評估工作的主要瓶頸之一。要加強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，設(shè)立專門的統(tǒng)計口徑，及時公布各類混合所有制經(jīng)濟(jì)的企業(yè)戶數(shù)、投資、就業(yè)、稅收、對國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)等方面的數(shù)值和比重，以更好地監(jiān)測與分析混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本情況和面臨的問題，為制定相關(guān)政策提供決策參考。

　　第三，完善混合所有制企業(yè)公司治理，健全混合所有制企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　為促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)規(guī)范化發(fā)展，要推動絕大多數(shù)混合所有制企業(yè)包括其母公司層面進(jìn)一步健全現(xiàn)代企業(yè)制度，形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。要吸收一定比例的專業(yè)化人士進(jìn)入董事會，董事會下設(shè)立若干專業(yè)委員會并切實(shí)履行職責(zé)。加大引進(jìn)獨(dú)立董事和外部監(jiān)事的力度，進(jìn)一步完善董事會、監(jiān)事會議事制度，使包括獨(dú)立董事在內(nèi)的每一位董事、監(jiān)事都能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，而不是充當(dāng)“花瓶”。在公司治理機(jī)制層面，有必要建立強(qiáng)制性的小股東累積投票權(quán)制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達(dá)渠道。如果只是讓眾多小股東參股而沒有任何話語權(quán)，那么就失去混合所有制的本來意義了。當(dāng)然，對于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的少數(shù)行業(yè)，在實(shí)行混合所有制經(jīng)濟(jì)的公司中，國有股權(quán)可實(shí)行具有否決權(quán)的“金股”制度，以維護(hù)國家和全社會的公共利益。

　　第四，構(gòu)建競爭有序的產(chǎn)權(quán)市場體系，為“國”、“民”聯(lián)姻鋪路架橋。

　　發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，要求產(chǎn)權(quán)必須流轉(zhuǎn)順暢，只有建立起產(chǎn)權(quán)自由流動的機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)資本、股權(quán)的優(yōu)化配置，保障國有股權(quán)的有序進(jìn)退。要按照“統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系”的目標(biāo)要求，建立體制合理、規(guī)則健全、競爭充分、通暢有序的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)市場。完善產(chǎn)權(quán)市場功能，建立合理的定價機(jī)制，加快信息披露建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場的規(guī)范化。重視發(fā)揮資產(chǎn)評估、審計等各類中介組織的獨(dú)立作用，使其服務(wù)方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步規(guī)范化和科學(xué)化，為混合所有制經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

　?。ㄗ髡呦抵袊暧^經(jīng)濟(jì)研究院市場與價格研究所研究員）

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