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創(chuàng)新的方法

幸運的是，有些創(chuàng)新的方法可資借鑒。由于這些方法通過不同形式在世界各地實施，所以，我們可從中獲取經(jīng)驗。
　　排放交易計劃
　　排放交易計劃的實質(zhì)是把針對固定排放源的特殊排放標準（法定上限）的命令控制方法應用于所有重要的排放源。這些標準針對許多具體的排放點，如煙囪、排放孔或儲油罐。
　　建立于20世紀70年代的美國排放交易計劃，旨在利用更多的靈活機制達到清潔空氣的目標。鼓勵排放源改變控制技術(shù)結(jié)構(gòu)，直至空氣質(zhì)量提高或至少使空氣質(zhì)量不會下降。該交易計劃通過四項獨立的政策實施，各政策擁有共同要素，即減排信用（ERC）。減排信用是一種流通物，可在排放點之間進行交易，而其他四項政策——補償、泡泡、排放銀行存儲與凈額結(jié)算——主導著流通物能否使用或儲存。
　　減排信用所有排放源都對每個排放點進行控制，以達到法律要求的必要水平更高的程度。該信用可用于抵押，或用于泡泡、補償與凈額結(jié)算計劃。為取得核證，減排信用需滿足四個條件：（1）與法定標準有差額；（2）可操作；（3）持久；（4）可計量。
　　補償政策制定補償政策，旨在解決未達標地區(qū)經(jīng)濟增長與環(huán)境達標之間的矛盾。該矛盾涉及新的或擴張的污染源如何符合法定標準，即盡可能快地滿足空氣標準。由于這些污染源的存在會增加該地區(qū)的排放量，所以必須尋求合適的補償方式。
　　補償政策允許那些符合要求的新的或擴張的污染源，存于未達標地區(qū)，其條件是從現(xiàn)存污染源中取得足夠的減排額。顯然，當新工廠開工時，他們必須擁有超過污染增加額20%的減排額。通過購買這些信用，新的排放源為控制現(xiàn)存排放提供了資金，這也是一種改善空氣質(zhì)量的方法。因為在新的排放源（以減排信用計算）開始運營后，區(qū)域排放量會下降，所以，經(jīng)濟增長成為避免空氣質(zhì)量惡化、獲得更好空氣質(zhì)量的一種方法。
　　新的或改造的大型排放源擁有下述兩個條件才能加入該計劃：（1）適當控制自身排放以達到LAER標準；（2）申請者所有的或經(jīng)營的同一州境內(nèi)的全部現(xiàn)存大型排放源應履行法定控制責任。
　　泡泡政策泡泡政策允許現(xiàn)存排放源使用減排信用以滿足SIP分配的任務。比如，未達標區(qū)域的現(xiàn)存排放源可通過改造技術(shù)達到既定標準，也可在現(xiàn)有技術(shù)無法達到減排標準的情況下，通過購買相應的減排信用來補足差額，達到既定標準。減排信用額與實際減排額之和需等于應減排額。
　　該政策不尋常的名稱來源于，各類排放點包含于假想的泡泡內(nèi)。這也意味著該政策只對總量進行控制。這些泡泡所指的排放點，既有同一廠家的，也有其他工廠的。
　　凈額結(jié)算凈額結(jié)算允許在排放量增加量較小（可用減排信用抵減）的情況下，經(jīng)改造或擴建的排放源可避免像新排放源那樣重新接受檢查。按慣例，針對某排放源是否應該提交新排放量符合預期排放要求情況的測試，應在改造或擴建完成之后開展。當這些增長超過預設閾值時，排放源就應接受檢查。凈額結(jié)算允許獲得的ERCs用于抵減新增的排放量，以保證排放量限定在閾值之內(nèi)。通過節(jié)余，工廠不用預先獲得許可，也不用符合相關(guān)要求，如模擬或監(jiān)測新排放源對空氣質(zhì)量的影響，應用BACT或LAER控制技術(shù)，或是去滿足抵減要求；同時，還能避開對新建污染源的禁令；新增排放量滿足閾值要求的工廠必須滿足由NSPS設定的排放限值。但是，減排信用不能用于規(guī)避實施國家標準。
　　銀行存儲排放交易計劃的銀行存儲政策允許工廠儲存減排信用，以用于泡泡政策、補償政策與凈額結(jié)算政策。只要條款詳細說明存儲信用的所有權(quán)、具有存儲ERCs的資格、具有管理認證以及持有和使用信用的條件，那么各州就可設計各自的銀行存儲方案。
　　煙霧交易
　　盡管美國排放交易計劃由聯(lián)邦政府倡議與推進，但幾個最新的交易計劃卻由各州倡議生成。由于面臨著降低臭氧濃度以達到臭氧環(huán)境的要求，各州已經(jīng)選擇使用交易計劃作為大幅度降低前期污染物（這些物質(zhì)發(fā)生化學反應產(chǎn)生臭氧）的手段。
　　加利福尼亞區(qū)域清潔空氣激勵市場（RECLAIM）就屬于其中最具遠景目標的計劃之一，是由南部海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)創(chuàng)建，該區(qū)負責管理大洛杉磯地區(qū)。在RECLAIM下，400個參與企業(yè)的任一主體都面臨著二氧化氮、硫磺的年度排放限額，具體是要求在10年內(nèi)，每年減排5%~8%。污染者可使用靈活機制來達到有關(guān)要求，其中就包括從擁有額外排放額的廠家購買信用。
　　RECLAIM計劃不同于傳統(tǒng)方式，它具有以下兩個特點。第一，它對排放群的排放總量進行限定，而非限定單個排放源；這就保證了擴張必須在排放限額內(nèi)，某區(qū)域的增長就意味著其他區(qū)域的減少。第二，它改變了管理過程的本質(zhì)。制定管理戰(zhàn)略的職責由管理者轉(zhuǎn)向了污染者。從某種程度上說，這種轉(zhuǎn)變是有必要的（傳統(tǒng)做法無法提供足夠的技術(shù)以產(chǎn)生足額的減排），同時，它也有利于增加靈活性。
　　這種靈活機制的結(jié)果是產(chǎn)生了許多新的技術(shù)控制策略。替代了傳統(tǒng)的“末端”控制技術(shù)，計劃為污染控制打下了經(jīng)濟基礎。所有可能的減污策略首次在同一平臺上競爭。
　　RECLAIM計劃也解釋了許多與允許額市場相關(guān)的潛在問題。為達到政治靈活性而做出的妥協(xié)，至少在最初階段，會影響限額水平。當然，該市場計劃下最初的分配額會有所增加。由環(huán)境保護署對該計劃實施的早期評估得出結(jié)論，由于最初分配額數(shù)量的增加，采用RECLAIM比采取傳統(tǒng)的管制措施帶來的減排量更少。至于長期效果還有待進一步觀察。這是問題一。
　　問題二產(chǎn)生于RECLAIM各種力量的共同作用，如電力市場放松管制。在2001年夏季，電力企業(yè)產(chǎn)生了大量排放。因為允許額供給量決定了由排放限額所定的排放水平，所以，允許額價格迅速上漲，乃至達到政治上無法支撐的地步。
　　價格的迅速上漲誘發(fā)了安全閥機制的形成。RECLAIM的程序規(guī)定，如果允許額價格超過了某些閾值（就如在此情況下），計劃就會暫時中斷，用以替代的是收費政策，直至允許額價格回落到閾值內(nèi)。當然，所收費用實質(zhì)上取代了無法承受的價格，某種程度上這使價格降低到政治上可接受的水平。該費用的征收對無法實現(xiàn)限排額度的排污企業(yè)增加了經(jīng)濟負擔，其所征費用將用于確保其他排放源的減排。
　　這些經(jīng)驗為問題的實質(zhì)與潛在的解決方法提供了一些思路。當價格上漲到威脅計劃整體性的程度時，可能會導致許可的混亂供應與排放大量、短暫的增加，這就有必要轉(zhuǎn)化成收費系統(tǒng)，直至更多常態(tài)條件重新出現(xiàn)。
　　排放交易的有效性
　　因為排放交易計劃的部分內(nèi)容由地方管理，且無專人負責搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，所以沒有關(guān)于該計劃影響的全面數(shù)據(jù)。盡管如此，某些經(jīng)驗是比較清楚的。
　　無疑，該計劃很大程度上降低了執(zhí)行《清潔空氣法》的成本。此計劃估計節(jié)約資本量累計超過100億美元。這并不包括操作成本中的重復節(jié)約。另一方面，該計劃節(jié)約的成本，還沒有達到運行之初許多人預測到的那么多。
　　執(zhí)行《清潔空氣法》的條件層次已經(jīng)得到提升。排放交易計劃拓寬了執(zhí)行方式，且排放源對此作出了積極的回應。
　　絕大部分排放交易業(yè)務涉及到以ERCs為交易對象的大型污染源，有些源于對均一混合污染物（比如，針對排放點不在政策重點關(guān)注范圍內(nèi)的）的額外控制，有些源于類似的設備。排放交易對均一混合污染物起到了很好的作用。傳播模型沒有必要對環(huán)境濃度設定影響結(jié)論，且管理者不用擔心交易會使所在地區(qū)變成“危險”區(qū)域或高濃度地區(qū)。交易的基礎是一對一交易。
　　排放交易順利地融入了政策框架，或直接（通過排放標準），或間接（通過授權(quán)技術(shù)或投入資金）基于限排。在這種情況下，嵌入操作證書的限排可作為交易基準。
　　由于排放交易允許將控制費用支付者與安裝控制費用支出者分離開來，所以它具有一定的靈活性。這對未達標地區(qū)來說很重要，因為邊際控制成本很高。排放源無法被正�？刂疲驗樵跊]有排放交易市場的條件下，排污者無法承受控制成本。銷售減排信用的收入可用作控制減排的資金，這就避免了破產(chǎn)。
　　我們已經(jīng)知道，鑒于每筆交易均需經(jīng)管理者確認，所以減排信用交易的交易成本比原先想象的要高。當涉及不均一混合污染物時，與評估控制質(zhì)量影響相關(guān)的交易成本非常高。原則上，將確認交易的授權(quán)轉(zhuǎn)移到下級部門的做法，會加快認證過程，但前提是要獲得下級部門官員的支持，否則收益是很小的。
　　有一問題常常伴隨著排放交易，即市場權(quán)力如何界定才能發(fā)揮其應有的作用。哈恩已經(jīng)研究了以免費方式而非拍賣形式將排放額分配給排放者（類似于排放交易計劃的做法）的案例。他最重大的發(fā)現(xiàn)是，最初分配對允許額交易的最終分配情況與存在市場影響力下的價格都有影響。這一結(jié)論與競爭市場下的情況正好相反，在競爭市場下，最終交易價格、最終分配情況與最初分配情況都沒有關(guān)系。
　　我們很容易理解為什么最初分配對潛在的價格設定行為會產(chǎn)生影響。無論何時，單一的價格設定排放源獲得的最初的分配額，可能高于或低于成本效率的分配水平，這樣一來，就創(chuàng)建了交易的激勵。當價格既定的排放源得到的最初分配額少于成本效率的分配水平時，在市場中此排放源就可能是買方。如果得到更多的分配額，在市場中就可能是賣方，就會得到較大的權(quán)力。最初分配額與成本效率分配水平相差越遠，擁有定價權(quán)的市場主體的權(quán)力就越大。
　　價格操縱的潛力對配額市場來說是一大缺陷嗎？已有的研究表明事實并非如此。
　　一般來說，現(xiàn)有數(shù)據(jù)支持這樣一種觀點：當控制成本在可控范圍內(nèi)時，高卡特爾程度是有必要的，此時，即使更高的卡特爾程度都不會影響配額市場節(jié)約的成本。甚至在市場權(quán)力下，可轉(zhuǎn)讓的配額系統(tǒng)比命令控制政策產(chǎn)生的控制成本還低。
　　簡言之，包括可轉(zhuǎn)讓的配額在內(nèi)的早期管理改革，代表著向成本效率目標邁出了一大步，但非全部。
　　排污費
　　許多國家已實施空氣污染排放收費政策，如法國與日本。法國空氣污染收費政策起初是用來鼓勵工廠使用排污控制設備，政策收入作為補貼返還給已經(jīng)安裝設備的工廠。而在日本，排污收費政策增加的收入用于補償空氣污染受害者。
　　法國收費系統(tǒng)已于1985年實施。起初，只設定將其運行至1990年，1990年又更新并延長了此系統(tǒng)。收費對象是年發(fā)電量在20兆瓦特及其以上的發(fā)電廠與年課稅的污染物超過150噸的工業(yè)企業(yè)。這樣的工廠數(shù)量約有1400家。實際收費額視二氧化硫?qū)嶋H排放量而定。收費收入的90%返還給購買了污染控制設備的工廠；其余10%用于研發(fā)新技術(shù)。
　　盡管相關(guān)數(shù)據(jù)較少，但有些區(qū)域值得關(guān)注。收費水平過低就無法形成激勵影響。預計總收入只是法國所有工廠滿足歐盟空氣污染控制要求所需費用的1/10。
　　經(jīng)濟學家設想了兩種典型的污水或排放收費。一種是效率收費。為保證有效的結(jié)果，要求排污者完全補償由其產(chǎn)生的所有損失。另一種是成本效率收費，即以最低成本達到預先設定的環(huán)境標準。實際上，法國方法不屬于上述任何一類。
　　在日本，收費政策有著較大的不同功能。有關(guān)日本工廠需補償污染的受害者的四個重要法律案件，致使日本于1973年通過了《與污染相關(guān)的健康損失補償法》。據(jù)此法律，通過醫(yī)療、法律部門、其他專家的認定，指定疾病的受害者有資格獲得醫(yī)療補償、誤工費和其他費用，但關(guān)于其他損失卻不能獲得補償，比如肉體疼痛與心理上的痛苦。有兩類疾病可獲得資助：（1）具體的疾病，指的是確定排放源造成的疾病；（2）非具體的呼吸道疾病，這些疾病假定所有排污者都有責任。
　　該計劃的資金來源于對二氧化硫征收的費用與對汽車收取的稅。稅收的標準決定于補償基金的所需額度。
　　與排放交易相反，在減排信用價格自動對動態(tài)的市場條件作出反應的情況下，排放收費需經(jīng)管理程序決定。當費用功能需為某一目的提高收入時，征收比例由為達此目的需承受的成本決定。當此成本上升時，為保證足額的收入，征收費用水平必須提升。
　　有時，上述過程會產(chǎn)生意想不到的結(jié)果。例如，在日本，計算所征收費用是基于往年應支付給污染受害者的補償費用。盡管補償費用已上升，排放量（征收費用的基礎）卻在下降。這樣，為保證補償系統(tǒng)有足額的收入，出人意料地提高征收費用比例就顯得必要。
　　危險污染物
　　危險污染物對人類身體健康構(gòu)成了嚴重的局部危險。它與標準污染物存在兩個區(qū)別，一是暴露程度，二是危險污染物只存在于少數(shù)重要地區(qū)�；趯︖@些特性的認識，《清潔空氣法》設立了處理危險污染物的特殊過程。
　　控制過程的第一步是鑒定污染物是否危險，以及是否需要特殊處理�！肚鍧嵖諝夥ā芬蟓h(huán)境保護署管理者制定并定期更新危險污染物清單。在選擇標準污染物與危險污染物以及確定是否需要將其列入清單的過程中，允許環(huán)境保護署有較大的自由裁量權(quán)。
　　某污染物一旦被列入清單，環(huán)境保護署必須以最快的速度（在180天內(nèi)）管制其排放，或在證明其不是危險污染物后將其從清單中刪除。管制污染物的決定，需環(huán)境保護署對每種受管制的污染物制定國家排放標準或工作車間標準。上述標準必須能以足夠的安全邊際保護人類健康。
　　《清潔空氣法》中某些含糊的表達導致了許多與此相關(guān)的爭論與訴訟。可以基本承認的一點是，它對空氣中的致癌物質(zhì)沒有界定安全邊界。因此，環(huán)保主義者堅稱保護公眾于安全邊界內(nèi)，并要求清除清單中所有的污染物。完全清除排放至少會造成高成本，在某些事例中，還必須關(guān)閉操作才可行。
　　除了慢慢清除清單中的污染物外，環(huán)境保護署開始將風險評估與成本效益分析納入決策。決策過程的第一步是決定污染物的風險是否“重大”。如非“重大”，污染物將不被列入清單。第二步，只考慮列入清單的污染物，涉及鑒定所需控制等級。這就要求將各種控制手段的成本與采取控制手段后而減少對人類健康造成的損害進行比較。
　　通過黑格等人的研究，可以觀察到如何將這種經(jīng)濟分析法應用于管理危險污染物。在上述研究中，他們將成本效益法應用于三種危險污染物：（1）苯；（2）烤爐上的焦炭；（3）丙烯腈。苯是一種重要的工業(yè)化學品，按照生產(chǎn)量來算，排在前15名之列。焦炭，由烤爐上的煤產(chǎn)生，是生產(chǎn)鋼鐵的必備品。丙烯腈是一種重要的工業(yè)化學品，用于許多消費資料的生產(chǎn)，包括墊子、衣服、塑料管和汽車管。
　　經(jīng)濟分析包括多種步驟。對每種污染物，排放量及其排放地點都需確定。另外，受影響的人數(shù)、健康風險等級也需考慮。最后的步驟是，美元價值需納入這種風險，這樣就可與控制成本直接比較。對每種污染物，評估步驟都需反復使用。
　　對每種污染物，都有三種管理策略。第一個策略是對標準污染物設立一套嚴格的排放標準，以滿足“最佳可利用技術(shù)”，或BAT。（對苯來說，控制措施需應用于最大的排放源廠——馬來酐廠。）第二種可供使用的策略同樣是使用統(tǒng)一標準，不過控制程度較低。最后一種策略是根據(jù)泄漏程度進行差別控制。針對具有特別重大健康風險的污染源實施控制時，人們會放棄使用統(tǒng)一控制法。
　　作者的研究成果主要分為兩種。第一種是計算人類生命的價值，用來決定選用哪一種特殊的管理手段。這種方式是否采納，由讀者基于對生命價值的評判自行決定。第二種方法應用100萬美元生命價值法，計算了各種選擇的凈收益。
　　采用100萬美元生命價值法，計算結(jié)果（表2.4）顯示，對于所有這三種物質(zhì)BAT管理策略下的凈收益都為負數(shù)。當采用具有嚴格控制水平的統(tǒng)一標準時，成本將超過收益。統(tǒng)一標準的放寬會減少但并不能消除負的凈收益。盡管降低統(tǒng)一控制標準的做法從低成本與收益相當?shù)慕嵌瓤�，意味著改進，但從降低風險的角度看，它無法達到減排目標。
　　通過控制措施提高威脅人類健康的污染源的排污成本（差別策略），三類污染物的凈收益都得到了大幅度提高。然而，只有烤爐上的焦炭的凈收益為正值。其余兩類，即使是采用差別策略，成本仍然高過收益。
　　上述數(shù)據(jù)的重要性在于提供了改善管理危險污染物效率的政策措施的線索，以及針對具體污染物應該選擇的管理措施，且前者重于后者。首先，針對具體環(huán)境制定策略，有利于在達到相同目標的同時大幅度降低成本，或在同樣成本下，減少更多的污染物。簡而言之，實行統(tǒng)一的辦法造成了大量的成本浪費。第二，旨在管理危險污染物的政策暗示著人類生命具有超過100倍的價值。這個發(fā)現(xiàn)揭示出，通過分配更多的資源，用于控制那些能用較低生命價值證明的污染物，而分配少一些的資源，用于控制那些用較高生命價值方能證明的污染物，同樣的支出能挽救更多的生命。
　　這些經(jīng)驗如何能轉(zhuǎn)化為政策？答案之一是考慮不對排污收費，而是根據(jù)暴露程度來收費。通過要求那些泄漏給大量人員造成健康危險的排污廠投入更多的治污費用，可以在同等支出下挽救更多的生命。在此背景下，根據(jù)暴露程度統(tǒng)一收費更適合他們。
　　關(guān)于環(huán)境友好技術(shù)傳播的環(huán)境管制影響如何？是否有證據(jù)顯示降低環(huán)境影響的新技術(shù)更容易被開發(fā)與接受？正如例2.2所顯示，對氯加工廠來說，答案無疑為“是”，但不是預期的那樣。
　　排污稅
　　認識到州計劃要落實大量措施，且需要提供更多資金的同時不能增加財政赤字，美國國會通過了《清潔法案V標題案》，針對排污者形成一個征稅收費系統(tǒng)。正如經(jīng)濟學家所言，這些費用以單位排放量為基礎。排放越高，收費越多。某些州計劃基于排放物的毒性程度分類征收費用。所有持許可證的排污者必須向管理機構(gòu)支付費用，而這些征收上來的費用必須足夠承擔項目管理成本。各州自由設定各自的費用表，盡管法案要求每噸年最低征收25美元，但該數(shù)字可通過消費者價格指數(shù)調(diào)整。實質(zhì)上，該項目旨在使大多數(shù)污染者為他們設立的監(jiān)測與執(zhí)行系統(tǒng)承擔經(jīng)濟責任。盡管這個費用體系缺乏效率（因為其出于財政收入、而非損失的考慮），但它的確向正確的方向邁出了一步。

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