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減排的成本有效政策

成本有效配置的定義
　　我們假設監(jiān)管當局感興趣的是在一定程度上以最小化的控制成本來控制污染物總量。那么，我們?nèi)绾瓮ㄟ^一個預定的額度對減排的控制責任進行成本有效配置呢？
　　讓我們來考慮一個簡單的例子。我們假定兩個排放源目前總共排放30個單位的排放量。我們再進一步假定，控制當局確定環(huán)境可以吸收其中的15個單位，因而，減少另外15個單位的排放是有必要的。那么，在兩個排放源之間應該如何配置這15個單位的減排數(shù)額，以減少減排的總成本？
　　圖1.3給出了答案。圖1.3畫出了相對于左縱軸的第一個排放源的邊際控制成本曲線（MC1）和相對于右縱軸的第二個排放源的邊際控制成本曲線（MC2）。注意該圖中每個點表示兩者的總減排量為15個單位，每個點代表了兩個排放源之間的不同減排組合。以這種方式，該圖表示出了15個單位的減排量在兩個排放源之間的所有可能的分配方式。例如，左縱軸代表了第二個排放源承擔了全部減排責任；右縱軸代表了第一個排放源承擔了全部責任。這兩者之間所有的點代表了不同程度的責任分配。那么，怎樣的配置可以達到控制成本最小化？
　　在成本有效配置中，第一個排放源負責10個單位，第二個排放源負責5個單位。這一特定減排責任分配的總可變控制成本用A的面積加B的面積來表示。A的面積是第一個排放源的控制成本，B的面積是第二個排放源的控制成本。其他任何分配方案都會導致更高的總控制成本（說服自己，這是事實）。
　　圖1.3也體現(xiàn)了污染控制經(jīng)濟學中最重要的命題之一�！爱斍覂H當所有的排放源的邊際控制成本都相等時，實現(xiàn)某一給定減排目標的成本將減少到最小。”邊際成本曲線相交于成本有效配置的點證明了這個事實。
　　成本有效的污染控制政策
　　這一命題可作為控制當局對用來實現(xiàn)這一配置的各種政策工具的選擇依據(jù)。排放源在控制其注入環(huán)境中的污染總量時，有很多選擇。例如，可以改變輸入混合物（低硫與高硫煤）、輸出混合物或污染的類型（空氣、水或固體廢物）；可以將工廠遷往較不容易受污染的地區(qū)；或者可以通過人口遷移以隔離風險。不僅在不同產(chǎn)業(yè)間最廉價的控制方法大不相同，而且在同行業(yè)的不同工廠中也是如此。選擇最廉價的方法需要掌握有關可能的控制技術及其相關費用的詳細資料。
　　當這樣做符合他們的利益時，工廠管理人員一般都能夠為他們的工廠獲得這些信息。然而，污染控制監(jiān)管當局卻不太可能有這方面的資料。因為這些工廠調(diào)整到何種程度將取決于成本信息，而期待工廠管理人員將無偏信息轉(zhuǎn)交給政府是不現(xiàn)實的。由于寄希望于減少他們的最終負擔，工廠管理人員強烈傾向于夸大控制成本。
　　這種情況使得監(jiān)管當局左右為難。在不同的污染源之間控制責任的錯誤分配造成的成本很可能非常高，但監(jiān)管當局沒有掌握作出正確分配所需要的信息。而擁有這些信息的工廠管理人員不愿意分享這些信息。能夠找到成本有效的配置方案嗎？答案取決于監(jiān)管當局采取的具體方法。
　　排污標準
　　我們假定監(jiān)管當局使用傳統(tǒng)的法律方法對每個污染源實行單獨的排污標準，從而開始調(diào)查這個問題。在經(jīng)濟學文獻中，這一做法被稱為命令控制（CAC）法。排污標準是單個污染源允許排放污染物的法定限額。在我們的例子中，很顯然，這兩個標準相加應為15個單位。然而，在缺乏控制成本的資料信息的條件下，這15個單位將如何在兩個排放源之間進行分配卻不明確。解決這一難題最簡單的方法也就是初期污染控制所選擇的方法，即向每個排放源平均分配減排任務。從圖1.3可以清楚地看到，這一策略不符合成本有效原則。盡管第一個排放源將降低成本，但這一成本的減少量將大大小于第二個排放源所面臨的成本增加量；與成本有效配置相比，如果這兩個排放源被迫負責清理相同數(shù)量的污染物，那么總費用將增加。
　　當使用排污標準時，沒有理由相信監(jiān)管當局會以成本最小的方式來分配減排責任。這或許是不足為奇的。否則誰會相信呢？
　　然而，一些政策工具的確允許監(jiān)管當局以成本有效的方式分配減排責任，即使它沒有掌握有關控制成本的任何信息。這些政策方法依靠經(jīng)濟激勵來產(chǎn)生預期的結(jié)果。兩個最常見的做法稱為排污費和可轉(zhuǎn)讓排污許可證。
　　排污費
　　排污費是由政府向排放到空氣或水中的每一單位污染物征收的稅。任何排放源向政府支付的總額都是稅率與污染排放總量的乘積。在這種情形下，排污收費法減少了污染，是因為污染花費了企業(yè)資金。為了節(jié)省資金，排放源設法減少其污染。
　　企業(yè)將花費多少去控制污染呢？只要事實證明這樣做成本更低，追求利潤最大化的企業(yè)就會控制污染，而不是排放污染。我們可以用圖1.4來說明企業(yè)的決定。未受控制的排污水平是15個單位，排污費為T。因此，如果該企業(yè)決定不進行任何排污控制，那么它就必須支付15T，用SOTBC表示。
　　這是企業(yè)所能做的最好的方式嗎？顯然不是，因為與支付排污費相比，它可以以更低的成本控制若干污染。企業(yè)將減少排放，直到其減排的邊際成本等于排污費為止。通過消除10個單位的污染和排放5個單位污染這樣的方式，該企業(yè)成本實現(xiàn)了最小化。在這個配置下，企業(yè)將支付相當于S0AD的控制成本和相當于SABCD的排污費，費用總額為S0ABC。這顯然小于選擇不減排時該公司應該支付的數(shù)額S0TBC。
　　讓我們更深入一步考慮。假設我們向圖1.3中的兩個排放源征收相同的排污費，那么，每個排放源將控制其排放量直到其邊際控制成本等于排污費為止。（面臨排污費T，第二個排放源將減排5個單位。）因為它們都面臨著同樣的排污費，它們將獨立地選擇符合相同邊際控制成本的控制水平。這正是達到成本最小化配置的條件。
　　這是一個相當了不起的發(fā)現(xiàn)。我們已經(jīng)表明，只要監(jiān)管當局對所有的排放源實行相同的排污費（即排污收費標準——譯者注），由此產(chǎn)生的減排配置會自動地將控制成本最小化。事實的確如此，盡管事實上監(jiān)管當局可能沒有任何有關控制成本的知識。
　　然而，我們還沒有處理的問題是，排污費的適當水平是如何確定的。每一個收費水平會引起某種程度的減排量。此外，達成減排的責任將以控制成本最小化的方式進行分配。那么，應設定多高的收費標準，才能確保所產(chǎn)生的減排量是理想的減排水平？
　　由于不知道控制成本，監(jiān)管當局不可能初次嘗試就確立正確的稅率。但是，在反復試驗的過程中找到適當?shù)亩惵室彩怯锌赡艿摹＿@一過程開始于選擇任意稅率并觀測在該稅率下所產(chǎn)生的減排量。如果觀察到的減排量大于預期，稅率就應該降低；如果減排量較小，稅率就應該提高�？梢杂^察稅率調(diào)整后所產(chǎn)生的新減排量，并使之與理想的減排量相比。根據(jù)需要可進一步調(diào)整稅率，這一過程可以反復進行，直至實際減排量和理想減排量相等，在這一均衡點上，可以找到正確的排污收費稅率。
　　收費系統(tǒng)不僅使排放源選擇了控制責任的成本有效配置，而且促進了更新、更廉價的排污控制手段的發(fā)展，也促進了科技進步。圖1.5闡明了這一點。
　　其原因很直觀。監(jiān)管當局在特定技術的基礎上確定了排污標準。隨著監(jiān)管當局對新技術的發(fā)現(xiàn)，標準相應更加嚴格。更嚴格的標準使得企業(yè)被迫承擔更高的費用。因此，在排污標準下，企業(yè)有向監(jiān)管當局隱瞞科學技術進步的動機。
　　在排污費體系下，企業(yè)通過采用更為廉價的新技術來省錢。只要企業(yè)能在邊際成本低于T的條件下減少其污染，它就會投資采用新的技術。在圖1.5中，通過采用新技術，企業(yè)節(jié)省了A和B，并自動地減少了排污量，減少的量為Q0到Q1的距離。
　　在排污費制度下，即使沒有相關控制成本的信息，監(jiān)管當局也能找到實現(xiàn)預定減排量的最低成本配置方案。排污費也促進了減排技術的進步。不幸的是，找到適當稅率這一過程需要進行一些試驗。在為找到適當稅率而反復試驗的期間，排放源將面臨排污費的不斷變化。不斷變化的排污費將給企業(yè)制定未來計劃帶來困難。高排污費下有意義的投資，在稅率下降時可能變得毫無意義。不管是從政策決策者還是從商業(yè)管理者的角度來看，這個過程都與預期的相差甚遠。
　　可轉(zhuǎn)讓排污許可證
　　監(jiān)管當局有可能不經(jīng)過反復試驗的過程而找到成本最小化的配置方案嗎？如果用可轉(zhuǎn)讓的排污許可制度來控制污染的話就有可能。在這種制度下，所有排放源排放污染物都要求有許可證。每個許可證明確指定了企業(yè)允許排放污染物的數(shù)量。許可證可以自由轉(zhuǎn)讓。監(jiān)管當局發(fā)放的許可證數(shù)量恰好可以產(chǎn)生預期的排放水平。任何排放源的排污若超過了其許可證所允許的量，那么該排放源將面臨嚴重的經(jīng)濟制裁。
　　為什么這個制度會自動地使成本有效配置，我們可以在圖1.6中加以說明，該圖與圖1.3采用同一組條件。假設第一個排放源發(fā)現(xiàn)自己有7張許可證（每張許可證對應于1單位排污量），由于它有15個單位的未控制的排污量，這將意味著它必須控制8個單位的排污量。同樣，假設第二個排放源擁有剩余的8張許可證，這意味著它必須減少7個單位的排污量。由此可以發(fā)現(xiàn)這兩個公司都有交易激勵。第二個排放源的邊際控制成本（C）大大高于第一個排放源的邊際控制成本（A）。如果可以向第一個排放源以低于C的價格購買許可證，第二個排放源可以降低其成本。同時，第一個排放源如果可以以高于A的價格出售一張許可證，它的境況會更好。由于C大于A，交易的理由必然存在。
　　許可證轉(zhuǎn)讓將會持續(xù)進行直到第一個排放源只剩下5張許可證為止（控制10個單位的排污量），而此時第二個排放源擁有10張許可證（控制5個單位的排污量）。在這一點上，許可證的價格等于B，因為這是許可證相對于兩個排放源的邊際價值，而且此時排放源雙方都沒有進一步交易的激勵。許可證市場將處于平衡狀態(tài)。
　　請注意：排污許可證制度的市場均衡就是成本有效配置！只需通過發(fā)放適當數(shù)量的許可證（15張），剩下的讓市場來做，監(jiān)管當局就能夠?qū)崿F(xiàn)成本有效配置，而不必了解任何控制成本知識。該制度使政府的政策目標得以實現(xiàn)，同時又允許在如何實現(xiàn)這一目標上有更大的靈活性。
　　這一制度所產(chǎn)生的激勵，確保了排放源利用這種靈活性實現(xiàn)以最低成本減排的目標。在接下來的兩章我們將看到，在當前試圖改革管理過程中，這種做法位于突出地位歸因于它的突出特性。改革可以發(fā)展到什么程度呢？發(fā)展中國家可以利用工業(yè)化國家的經(jīng)驗，直接使用這些基于市場的手段來控制污染嗎？
　　專欄“討論1.1”指出，這也許說來容易做來難。

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